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    刘磊(国家金融与发展实验室国家资产负债表研究中心秘书长) 日前发布的《中国地方政府债券蓝皮书:中国地方政府债券发展报告(2021)》提出,由于前期专项债大幅扩容以及抗疫特别国债发行后存量项目较多,资金接续需求较大,仍需保障专项债的稳定投入,因此预计2021年新增地/p>

    刘磊(国家金融与发展实验室国家资产负债表研究中心秘书长)

    日前发布的《中国地方政府债券蓝皮书:中国地方政府债券发展报告(2021)》提出,由于前期专项债大幅扩容以及抗疫特别国债发行后存量项目较多,资金接续需求较大,仍需保障专项债的稳定投入,因此预计2021年新增地方债发行规模或达4.62万亿元。为此,蓝皮书提醒,在地方债快速扩容、持续创新的同时,我们也需看到现阶段地方债市场仍存在诸多问题,如市场化程度有待提升、区域债务风险不容忽视等。

    稍早前,国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(以下简称《意见》),对预算管理制度提出了6个方面的重点改革措施。其中就提出了“健全地方政府依法适度举债机制,防范化解地方政府隐性债务风险,防范化解财政运行风险隐患”。

    我国地方政府债务问题并非孤立的存在,而是关系到宏观经济增长、金融体系稳定以及政府债务可持续性的重要环节,与我国的中央地方财税结构、发展型政府特征、地方政府承担宏观调控职能等因素高度相关。我国地方政府隐性债务问题由来已久,其化解过程既需要严肃政治纪律和政治规矩,坚决遏制增量,妥善处理存量,也需要继续改革财政制度安排,为地方政府的合理支出提供稳定的资金来源。

    我国地方政府债务发展与宏观调控周期基本一致

    纵观我国地方政府债务的发展与监管过程,其周期性规律是较为明显的,本质上具有宏观调控的作用。地方政府债务大规模发展是在2008年金融危机之后。2009年由中央财政代发地方债开始,每年新增2000亿的规模,这是地方政府显性债务的开端。更重要的是,2009年3月,央行和银监会联合提出了“支持有条件的地方政府组建融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。同年10月财政部也出台了相应的通知(631号文)来督促中央扩大内需投资项目地方配套资金的落实。随着地方政府融资平台大量出现,地方政府也在给平台担保的过程中积累了一定的政府隐性债务。

    债务规模上升带来的问题日趋受到重视。审计署在2011年和2013年分别公布了对地方政府性债务的审计结果:2010年底地方政府负有偿还责任、担保责任和救助责任的三类债务共计10.7万亿,其中融资平台债务达5.0万亿;2013年6月末三类债务规模增至17.9万亿。这些债务中的绝大部分比例都不是以地方债形式存在的,隐性债务规模远超以地方债为主的显性债务。2014年国务院出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,正式开启了地方政府债务的治理。根据该文件规定,融资平台回归商业化运行,不能新增政府债务;地方政府被赋予适度的举债权限,地方债是唯一的融资渠道;对存量债务进行甄别,其中政府负有偿还责任的债务将以新增地方债来置换;鼓励通过“政府与社会资本合作”(PPP)的形式促进社会资本参与基础设施建设。

    2015年宏观经济出现了较大的下行压力。当年发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》放松了对PPP的监管,允许融资平台作为社会资本参与到PPP项目中。与此同时,金融领域出现了银行理财和券商资管等表外业务的快速扩张,为地方政府债务提供了充足的资金支持。

    2017年,随着宏观经济的企稳,监管的方向再次发生变化。2017年末,人民银行出台了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》;2018年,人民银行等四部委共同推出了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(即“资管新规”),在统一监管的大背景下彻底控制住了影子银行对地方政府隐性债务的支持。2017年也被称作金融监管元年,资管新规的出台有效地堵住了违规流入地方政府的资金,政府隐性杠杆率也得到控制。同时,宏观经济也进一步表现出下行的压力,地方政府也因此缩减支出,2018年基建投资增速回落至1.8%。

    2019年之后财政政策更为积极,在继续强调对地方政府隐性债务监管的同时,“前门”的开放力度加大。2018年末的中央经济工作会议提出“积极的财政政策要加力提效”,“较大幅度增加地方政府专项债券规模”,强调了宏观政策的逆周期调节功能。2019、2020和2021年,我国新增地方专项债限额分别达到了2.15万亿、3.75万亿和3.65万亿。大幅扩张的地方专项债规模缓解了部分地方政府隐性债务压力,也支持了我国基建投资的正常增速,2019年和2020年我国基建投资增速分别恢复到3.3%和3.4%,预计2021年的增速将更快。

    地方债治理重点仍在“开前门”和“堵后门”

    地方政府债务的存在有其必然性和必要性,不能一味要求降低债务规模,而是要在符合我国经济发展规律的基础上“强风险防控,增强财政可持续性”。

    其一是健全地方政府依法适度举债机制。《意见》要求“健全地方政府债务限额确定机制,一般债务限额与一般公共预算收入相匹配,专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配”。这本质上是在“前门”上下功夫,要规范地方政府显性债务,一般债专项债分别与相应的资金来源相匹配。更为重要的是,在长期上要“完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系,建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度,综合评估政府偿债能力”,并“健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制”。

    从宏观上看,债务本身并非越少越好,债务风险与债务所对应的资产质量直接相关。只要资产的规模和质量有保证,债务风险就是可控的。中国当前地方政府债券的信息披露和信用评级制度还有待进一步完善。地方政府债券相关的信息披露文件一般仅有十多页,相关的债券评级报告也不过三十页左右,披露的信息较为有限。

    我国尚未编制出各省级地方政府的资产负债表,缺乏最为关键的资产负债规模与结构、债务负担规模和财政风险等相关信息。无论是在发达地区还是欠发达地区,地方政府债券目前全部是AAA的最高信用评级,地方债最大的风险溢价尚不到0.5%左右,且不同省份之间的差距非常小,无法体现出地方政府偿债能力和信用风险的差别。加强风险评估体系建设和地方政府信息披露是发展地方政府债券市场,规范地方政府融资来源“前门”的关键。

    其二是防范化解地方政府隐性债务风险。《意见》要求“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩,坚决遏制隐性债务增量,妥善处置和化解隐性债务存量”。这是化解财政金融风险的关键,要“严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务”,重点在于“清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”。

    目前学界对地方政府隐性债务的范围界定尚存分歧,相关数据来源也有限,导致不同学者以及国际机构对我国地方政府隐性债务规模的估算存在着较大差别。2011年和2013年两次审计报告中所显示的2010年末和2013年6月末地方政府总债务(包括显性债务和隐性债务)规模分别为10.7万亿和17.9万亿元,分别占到同期GDP的26%和32%,这部分债务于2018年末已基本转换为地方政府债券。

    国际货币基金组织创造了政府增扩(augmented)债务这一口径来估算中国政府的真实总债务,包括显性债务、融资平台债务与专项建设基金和政府引导基金。2018和2019年这一口径下的地方政府隐性债务为36.6万亿和42.0万亿,分别占当年GDP的40%和43%。这与李扬教授2019年在《中国金融》上发表文章中认为在数十万亿地方政府债务中约有40%是配合宏观调控而被动产生的结论基本符合。对于这部分债务,既不可放纵默认,也不可操之过急。《意见》中主要强调三点:一是严格控制“增量”,坚决控制风险继续积累;二是转变融资平台职能,剥离其政府融资性质;三是通过发展市场化、法治化机制来处理存量债务,并保护债权人合法权益。

    最后需要强调的是,我国近年来潜在增长率有所下行,未来人口老龄化的趋势也在客观上约束着政府财政支出的刚性。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下,居民消费和政府支出端需求侧管理的意义愈发重要。强化风险防控、增强财政可持续性、实现财政高质量发展的重点并非降低政府债务规模和财政赤字,而是严格控制隐性债务,规范政府显性债务,做到更好地“开前门,堵后门”。

    我国当前财政赤字水平并不算高,政府债务规模也总体风险可控。未来仍有较大的赤字和国债政策操作空间。尤其是在当前经济面临外部冲击的环境下,中国争取早日实现人均国内生产总值达到中等发达国家水平、中等收入群体显著扩大的2035年远景目标,仍需进一步发挥财政的逆周期调节功能,保持经济增长底线。在全球各国经济、科技竞争态势日益增强的环境下,经济总量是非常关键的因素。当经济总量赶上去后,相应的科技创新,乃至国内就业等问题都将更容易得到解决。

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